Kommentarer til forurensningsforskriftens kapittel 16: Kommunale vann- og avløpsgebyrer

Det er kommunen som svarer på henvendelser vedrørende forurensningsforskriften kapittel 16. Fylkesmannen veileder kommunen.

Virkeområdet til kapittel 16 er bestemt av lov om vass- og kloakkavgifter. Det kan bare tas vann- og avløpsgebyrer for kommunale tjenester, det vil si tjenester basert på kommunale vannverk og avløpsanlegg.

Vass- og kloakkavgiftsloven gjelder også for vann- og avløpsanlegg/-verk som eies av kommunen og som drives av et kommunalt A/S eller private. Det vil si at kommunen fastsetter gebyrene innenfor gjeldende regler og kommunen betaler det private selskapet for deres tjenester. Det private selskapet kan beregne seg en fortjeneste som kommunen kan ta inn via gebyrene, så lenge dette ikke overstiger det som må anses som ”nødvendige kostnader” for kommunen, jf. § 16-1. Kapittel 16 om kommunale vann- og avløpsgebyrer forbyr kommunen fortjeneste på vann- og avløpssektoren.

Etter forurensningsloven § 24 første ledd er kommunen ansvarlig for drift og vedlikehold av avløpsanlegg som helt eller delvis eies av kommunen. Kommunen kan overlate den praktiske driften til private, men driftsansvaret ligger hos kommunen. Kommunen vil også være driftsansvarlig dersom kommunen har eierdel i et privat selskap som driver et privat eid avløpsanlegg. Det betyr at kommunen kan kreve gebyrer for sine utgifter til driften gjennom VA-gebyrer jf. forurensningsloven § 25.

Vannverk og avløpsanlegg som eies og drives av private omfattes ikke av vass- og kloakkavgiftsloven. Det private selskap kan kreve inn gebyrer/innbetaling fra brukerne på kontraktrettslig grunnlag, eventuelt begrenset i henhold til prislovens regler.

Økonomiske data skal rapporteres til staten i henhold til § 11-5.

Til § 16-1 Rammen for gebyrene

1. ledd: Lov av 31. mai 1974 nr. 17 om kommunale vass- og kloakkavgifter er en lov om kostnadsinndekning for kommunen. Dette innebærer at det først og fremst er forhold som har med kostnadssiden på vann- og avløpssektoren som skal legges til grunn ved den nærmere utformingen av kommunale forskrifter for beregning av vann- og avløpsgebyrer. Hensynet til administrativt enkle løsninger vil også kunne tillegges vekt.

Denne bestemmelsen setter kommunens nødvendige kostnader på vann- og avløpssektoren som den øvre grense for hvor mye kommunen til sammen kan kreve inn i vann- og avløpsgebyrer (selvkostprinsippet). Bare kostnader som direkte eller indirekte har normal sammenheng med en forsvarlig forretningsmessig drift av vann- og avløpssektoren, kan legges inn i gebyrgrunnlaget. Kostnader til oppfølging av forholdene i vannkilden og i resipienten kan tas med i beregningsgrunnlaget for henholdsvis vann- og avløpsgebyret. Andre kostnader, f.eks. til bygging og drift av fontener, tilretteleggelse av vannkilder for bading, fiske og annet friluftsliv samt andre miljøtiltak, kan ikke finansieres ved hjelp av vann- og avløpsgebyrer. At det er kommunens kostnader som skal kunne dekkes ved gebyrene, innebærer at kostnader som er dekket på andre måter, ikke kan tas med i gebyrgrunnlaget. Kostnader som er dekket gjennom f.eks. statlige tilskudd, må således holdes utenfor. Vann- og avløpsgebyrene skal ikke brukes til å finansiere andre deler av kommuneforvaltningen.

Kommunen er ikke pålagt full kostnadsinndekning gjennom gebyrer, men intensjonen er at brukerne av tjenestene i kommunen fullt ut skal dekke alle kostnader i forbindelse med kommunale vann- og avløpsanlegg. Prinsippet om at forurenseren skal betale, jf forurensningsloven § 2 nr. 5, tilsier også at kommunen dekker alle kostnadene på avløpssektoren gjennom gebyrer. Forurenseren i dette tilfellet, er den enkelte som har avløp knyttet til kommunalt nett. Lavere inndekning vil medføre at deler av kostnadene på vann- og avløpssektoren må finansieres via kommunebudsjettet.

2. ledd: Lov om vass- og kloakkavgifter § 3, innebærer at kommunen har frihet til å fastsette regler for gebyrberegningen innenfor de rammene loven og forskriften setter. Der loven eller forskriften ikke gir begrensninger, står kommunen fritt i å utforme egne bestemmelser.

Regler for hvordan gebyrene skal beregnes fastsettes av kommunen i forskrift. Vedtak om gebyrenes størrelse regnes også som forskrift, jf. forvaltningslovens § 2 første ledd c.

Fastsettelsen av vann- og avløpsgebyrer for den enkelte gebyrpliktige vil som regel følge automatisk av regler fastsatt i kommunal forskrift. Dette er ikke enkeltvedtak som kan påklages, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd b. Dersom gebyrfastsettelsen bl.a. er resultat av vedtak truffet individuelt overfor den enkelte gebyrpliktige, vil det derimot være et enkeltvedtak som kan påklages etter forvaltningsloven § 28.

I henhold til kommuneloven § 59 kan kommunestyremedlemmer i visse tilfelle bringe en kommunal forskrift inn for departementet for lovlighetskontroll. Fylkesmannen har fått delegert myndighet til å utføre lovlighetskontroll, jf. rundskriv H-25/92 gitt av Kommunal- og arbeidsdepartementet. Lovlighetskontroll innebærer kontroll med hvorvidt forskriften er innholdsmessig lovlig, er truffet av noen som har myndighet til å fastsette en slik forskrift og om den er blitt til på lovlig måte. Departementet og fylkesmannen kan også på eget initiativ ta en kommunal forskrift opp til lovlighetskontroll.

Før kommunen fastsetter gebyrenes størrelse, skal det foreligge overslag over forventede kostnader og inntekter på henholdsvis vann- og avløpssektoren. Overslagene skal omfatte kommunens antatte direkte og indirekte kostnader knyttet til drifts-, vedlikeholds- og kapitalkostnader, samt forventede inntekter fra gebyrer og annet, for eksempel inntekter fra salg av vann. Overslagene skal dekke en periode på tre til fem år og så vidt mulig knyttes til kommunens rullerende økonomiplan. Gjeldende retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester bør benyttes.

Det skal skilles mellom gebyr for vann og gebyr for avløp på grunnlag av kommunens kostnader forbundet med hver av disse sektorene. Gebyrperioden forutsettes normalt å være ett år, slik at kommunens gebyrinntekter ikke skal overstige kostnadene i løpet av denne perioden. Beregningsperioden kan imidlertid settes lenger enn ett år for å jevne ut gebyrenes størrelse i forbindelse med større investeringer. En slik periode skal ikke overstige fem år. Kommunen må da kunne fremlegge konkrete prosjekter og kostnadsoverslag.

Gebyrgrunnlaget bør fastsettes ut fra gjeldende retningslinjer for selvkost i tillegg til at  generelle regler om god regnskapsskikk, jf. § 8 i forskrift om kommunale og fylkeskommunale budsjetter og regnskaper, skal legges til grunn. Fylkesmannen kan veilede kommunen mht. spørsmål om beregning av gebyrgrunnlaget. Kommunens kontrollutvalg og revisor fører tilsyn med kommunens økonomiforvaltning. Kommunerevisjonen skal kontrollere at den økonomiske forvaltningen foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser. Kommunestyret har det øverste tilsynet med den kommunale forvaltning, jf. kommuneloven § 60.

Til § 16-2 Generelt om beregningen

1. ledd: Det følger av lovens § 2 første punktum at gebyrene skal være engangsgebyrer for tilknytning og årsgebyrer for årlig forbruk. Kommunen kan velge om beregningen av gebyrene for boligeiendom (tilknytningsgebyr og årsgebyr) skal baseres på hele eiendommen under ett eller separat for den enkelte boenhet. Med boenhet forstås bolig med ett eller flere rom og med separat inngang, samt eget bad/wc og kjøkkendel. Som boligeiendom regnes i denne forbindelse også eiendom med fritidsbebyggelse. For eiendom med næringsbygg  i kombinasjon med bolig, beregnes gebyrene også for hele eiendommen under ett eller separat for den enkelte enhet.

2. ledd: Eieren av den gebyrpliktige eiendommen er i alle tilfelle ansvarlig overfor kommunen for både tilknytnings- og årsgebyr for hele eiendommen, jf. lovens § 1 første ledd første punktum.

Kommunens krav på forfalt årsgebyr er sikret med lovpant i eiendommen, jf. lovens § 4 første punktum og panteloven § 6-1 andre ledd bokstav c. Det vil si at hele eiendommen fungerer som pant for årsgebyr som knytter seg til en enkelt boenhet på eiendommen. Både tilknytnings- og årsgebyr er ellers tvangsgrunnlag for utlegg, jf. lovens § 4 tredje punktum og tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 7.

Til § 16-3 Engangsgebyr for tilknytning

Kommunen fastsetter i forskrift størrelsen på tilknytningsgebyret og nærmere regler om beregningsmåten. Gebyr for tilknytning skal ikke knytte seg til noen bestemt del av kostnadene, men intensjonen med tilknytningsgebyret er at dette skal dekke en forholdsmessig del av kommunens samlede kostnader med vannforsyning og avløp.

Gebyret skal beregnes for den enkelte faste eiendom eller for den enkelte boenhet på eiendommen, jf forskriftens § 2.

Tilknytningsgebyret er et engangsgebyr. Det kan derfor ikke kreves nytt gebyr ved en ominnredning av bygningsareal som forelå på tilknytningstidspunktet, eller hvis bruken av bygningen blir endret. Det kan imidlertid kreves tillegg i gebyret ved tilbygg eller påbygg der det er snakk om en utvidelse av bygningsarealet. Kommunen kan bestemme at tilleggsgebyret bare skal betales når utvidelsen utgjør et visst minsteareal. 

Kommunen bestemmer når gebyrene forfaller til betaling. Det kan imidlertid ikke stilles krav om betaling av tilknytningsgebyr før utstedelse av byggetillatelse.

Til § 16-4 Årsgebyr

1. ledd: Årsgebyr kan beregnes på to forskjellige måter. Gebyret kan beregnes på bakgrunn av målt eller stipulert vannforbruk, eller kommunen kan velge en todelt gebyrordning, dvs at årsgebyret består av to deler, en fast og en variabel del.

Dersom årsgebyret beregnes ut fra stipulert forbruk, skal det stipulerte forbruket i størst mulig grad tilsvare reelt forbruk. Hvis vannforbruket stipuleres, skal for boliger bebyggelsens areal legges til grunn idet bebyggelsens areal er det mål som antas best å gi uttrykk for vannforbruket over en lengre periode. Det er ikke gitt bindende regler for hvordan bebyggelsens areal skal beregnes, men NS 3940 angir en hensiktsmessig måte å beregne arealet på. Kommunen avgjør selv om tidligere arealberegninger skal benyttes, eller om det skal foretas ny beregning. Kommunen må i den kommunale forskriften redegjøre for de beregningsprinsippene som ligger til grunn for å fastslå stipulert forbruk for ulike bruksareal.

Det kan tas hensyn til bebyggelsens art og den bruk som gjøres av den, samt eiendommens størrelse og beskaffenhet. Prinsipielt gjelder at vann inn = vann ut.

Med bruk av bebyggelsen menes varige bruksmåter. Midlertidig ikke-bruk er ikke relevant, slik som at en bolig står tom i en periode. Gjelder det derimot eiendom beregnet på fritidsbruk eller som av andre grunner har lavt vannforbruk, er bestemmelsen relevant. Det kan således fastsettes særlige regler f.eks. for bebyggelse som bare er i bruk deler av året, som har et særlig stort areal i forhold til vannforbruk og avløpsmengde, som har tomt som medfører stort vannforbruk osv. Andre kriterier, som f.eks. gebyrpliktiges privatøkonomi (minstepensjonister, uføretrygdede eller arbeidsledige), antall personer, antall våtrom i huset etc., kan ikke legges til grunn for gebyrberegningen. Bestemmelsen gir adgang til å fastsette ulike beregningsmåter for eiendommer med ulik bruk etc. Dette innebærer ikke at selve prisen pr. m3 vann/avløp kan settes forskjellig for de forskjellige eiendommene.

For eiendommer hvor vannmåler ikke er installert, kan vannforbruket fastsettes i trinn.

En eventuell fast del skal være stabil og ikke avspeile variasjon i forbruk. Den faste delen av årsgebyret bør heller ikke hindre den enkelte abonnent i å kunne påvirke sitt eget gebyr gjennom å regulere vannforbruket. Ved ressursknapphet kan kommunen vurdere å fastsette gebyret på grunnlag av forbruk alene (dvs. at gebyret kun er basert på en forbruksavhengig variabel del).

2. ledd: Den enkelte gebyrpliktige kan kreve at vannforbruket skal fastsettes ut fra målt og ikke stipulert forbruk hvis ikke kommunen i forskrift har bestemt at alle gebyrpliktige skal betale etter målt forbruk. Den enkelte gebyrpliktige må selv bekoste slik måling (installasjon, drift, avlesning m.m.), og måling må utføres etter kommunens anvisning. Ved manglende avlesning av vannmåler og innsendelse av data kan kommunen fastsette forbruket.

Tekniske krav til vannmålere kan ikke være i strid med EUs måleinstrumentdirektiv, 2004/22EC. Dersom kommunen ønsker å sikre hensiktsmessig drift- og vedlikehold etc., vil det være mulig for kommunen å selv kjøpe vannmålere for utleie til abonnenter.

3. ledd: Kommunen kan ikke fastsette minimumsgebyr.

4. ledd: For næringsbygg og andre bygninger som ikke brukes som bolig, er hovedregelen at årsforbruket, eventuelt den variable delen av årsgebyret, beregnes på grunnlag av målt vannforbruk. Er det ikke installert vannmåler, kan det fastsettes særlige regler eller inngås særlige avtaler om beregning av gebyret. Kommunen har begrenset adgang til å sette lavere gebyrer for disse bygningene enn det som ville følge av kommunens ordinære beregningsmåte for boliger. Det er ikke adgang til å fastsette en ren kvantumsrabatt for storforbrukere av vann. For bedrifter, gartnerier, gårdsbruk og annen virksomhet hvor avløpsmengden avviker vesentlig fra vannforbruket, kan det inngås avtale basert på avvikende avløpsmengde.

Det kan gjøres fradrag for vann som går inn i bedriftens produkter, eller av andre grunner ikke slippes ut i avløpsnettet fra næringsbygg og andre bygninger nevnt ovenfor.

Det kan beregnes økt avløpsvannmengde i forhold til målt vannforbruk dersom overvann føres til avløp. For bygg med installert sprinkleranlegg kan det gjøres særlige avtaler slik at kommunens kostnader blir dekket.

5. ledd: For ubebygd tomt kan kommunen fastsette de regler for gebyrberegning som er nødvendig for å få dekket kommunens drift- og kapitalkostnader ved å bygge og opprettholde et tilfredsstillende vannforsynings- og avløpssystem.

Til § 16-5 Ulike gebyrsatser

Utgangspunktet er at de samme gebyrsatser skal gjelde i hele kommunen og denne paragraf begrenser kommunens adgang til å fastsette ulike gebyrsatser ved å gi en uttømmende oppstilling av når det kan gis ulike gebyrsatser. 

Kommunen kan ikke ilegge tilleggsgebyr eller øke gebyrsatsen ved manglende etterlevelse av pålegg.

1. ledd: Med gebyrsats menes kostnad pr. måleenhet for årsgebyr eller tilknytningsgebyr

Tilknytnings-gebyret kan differensieres avhengig av om den gebyrpliktige har betalt refusjon etter plan- og bygningsloven eller andre former for opparbeidelseskostnader for tekniske anlegg som er utført etter planer godkjent av kommunen. Regler om differensierte gebyrsatser må fastsettes i kommunens forskrift.

2. ledd: Kommunen kan fastsette ulike gebyrsatser hvis et vann- eller avløpsanlegg, eller en større enhet av et anlegg, medfører vesentlig høyere eller lavere kostnader enn de øvrige. Dette gjelder både tilknytnings- og årsgebyrer.

Det kan kun fastsettes lavere gebyrsatser dersom kostnadene med å forsyne forbrukerne med vann i et vannforsyningsområde er mindre kostbart enn i et annet vannforsyningsområde i kommunen. Lov om forbrukerkjøp av 21. juni 2002 § 2 og § 26 gir imidlertid forbruker mulighet til å kreve et passende prisavslag på levert vann dersom vannkvaliteten er dårlig i perioder.

3. ledd: Det kan fastsettes differensierte gebyrsatser for ulike boligkategorier på bakgrunn av at det er ulike kostnader forbundet med å betjene de ulike kategoriene. For eksempel kan det fastsettes lavere gebyrsatser for blokkleiligheter på bakgrunn av at kostnadene med ledningsnett er lavere pr. boenhet for disse boligkategoriene enn for mer spredte boligenheter.

4. ledd: Det kan fastsettes høyere gebyrsats for avløpsvann som er mer forurenset enn vanlig kommunalt avløpsvann, og som det koster kommunen mer å behandle. Tilsvarende kan kommunen fastsette en lavere gebyrsats for avløpsvann som er mindre forurenset enn vanlig kommunalt avløpsvann, og som kommunen har mindre kostnader med å behandle.

5. ledd: Paragraf 16-5 begrenser kommunens adgang til å fastsette ulike satser for tilknytnings- og årsgebyr. Der hvor kommunen har valgt en todelt gebyrordning, gjelder ikke begrensningene i § 16-5 for den faste delen av årsgebyret.

Til § 16-6 Renter

At eiendomsskatteloven § 26 gjelder tilsvarende, innebærer at forskrift av 18. desember 1987 nr. 977 om rentegodtgjørelse når eigedomsskatt vert innbetalt for seint eller betalt attende også gjelder for vann- og avløpsgebyrer.

Til § 16-7 Eksisterende lokale forskrifter

Lokale forskrifter for fastsettelse av vann- og avløpsgebyrer er fortsatt gjeldende så fremt de ikke strider i mot kravene i kapittel 16 eller inntil kommunen bestemmer noe annet. Det blir først og fremst forskrifter med minimumsgebyrer som må endres før 1.1.2008.